吕冰洋中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自5月15日人大重阳微信公众号，节选自吕冰洋著书《央地关系——寓活力于秩序》

(相关资料图)

地方税关系到地方政府的主要财政利益，地方税与地方政府行为密切相关，根据中国经济发展阶段的变化，本章提出地方税的建设方向是发挥地方政府提供公共服务的积极性，为此，地方税应坚持受益性原则。

一、地方税建设的方向

上一章指出，政府间税收分配应坚持经济效率原则、受益原则和有效激励原则，那么，根据中国现实国情及发展阶段，这三项原则应如何体现在中国地方税系建设呢？本书认为，应重点体现受益性原则。坚持了受益性原则，它自然会带动其他两项原则的实现，主要理由有如下四点。

(一）坚持受益性原则会发挥地方政府提供公共服务的积极性

地方税的建设目标是发挥两个积极性，关键是“地方积极性”的定位是什么？是发挥它发展生产、创造GDP的积极性呢？还是发挥它为居民提供好公共服务的积极性呢？从中国过去的实践看，它注重的是前者，因为地方政府税基主要来自企业产出（营业税）、增加值（增值税）和利润（企业所得税），只要企业扩张，并且按生产地原则分配税收，地方政府的税收就会增长。它们可统称为“生产性税基”：地方政府税基来自企业生产并按生产地原则分配税收。生产性税基会激励地方政府发展生产，但是对民生投入会照顾不足。

如果把受益性税种作为地方税，那么地方政府为了增加财政收入，需要积极保护税基。我们以三个代表性受益性税种为例子说明：就房地产税而言，地方政府会通过提供优质教育、医疗等公共服务来增加房地产评估价值；就一般性消费税而言，地方政府会通过完善消费基础设施、保护消费环境而吸引更多消费；就个人所得税而言，地方政府会通过提供良好的就业环境吸引更多劳动者进入。这三种税都会促使地方政府提高公共服务的投入和质量。

（二）符合经济发展的阶段化变化要求‍

罗斯托（Rostow，1971）在研究世界范围内‍‍财政支出结构变化时，提出了解释‍‍财政支出结构变化的“经济发展阶段论”。该理论指出，‍‍在经济发展的早期阶段，经济增长是主要目标，‍‍政府的主要作用是为经济发展‍‍提供‍‍经济性基础设施，‍‍例如道路、桥梁等。‍‍‍但是随着经济发展水平的提高，‍‍社会对经济增长的需求会降低，对教育、医疗等公共服务的需求会增加，‍‍政府的目标应该是从推动经济发展转向推动公共服务水平的提高。‍

如果说，‍‍在改革开放初期，需要调动地方政府‍‍发展经济、提高企业产出的积极性的话，‍‍那么，‍‍当我们国家人均GDP已达到‍‍一万美元的今天，当‍‍人民对美好生活的向往已从追求GDP增长更多地转向对‍‍公共服务的需求的时候，‍‍我们需要激发地方政府‍‍提供公共服务的积极性。

（三）推动地方政府职能转变和治理水平提高

多年来，我们强调政府要“为人民服务”，如何让地方政府能够为人民服务呢？最有效的方式是：将居民的偏好反映在地方政府官员效用函数里。如果GDP增长能给官员带来更多的效用，那么官员的行为反映的是更多是企业家的偏好，政府与企业互动关系就会深入，其行为后果可能是在带来GDP增长同时，出现政企合谋、环境破坏、地方债规模扩大等；如果提高公共服务质量能够给官员带来更多效用，那么官员的行为反映的自然是居民的偏好，政府与居民互动关系就会深入。这样，地方政府职能转变就不求自得。而在政府与居民的互动中，地方政府社会治理水平自然得到提高。

如何将居民偏好反映在政府效用函数里？设置合理的地方税就是一个途径。可以比较两种地方税对地方政府行为影响的差异：一个是增值税，一个是零售税。这里以曾经引起很大舆论的“三鹿奶粉事件”为例进行说明。2008年，很多食用三鹿集团生产的婴幼儿奶粉的婴儿被发现患有肾结石，随后在其奶粉中发现三聚氰胺。如果地方政府主要税收来自增值税或企业所得税，地方政府就有激励保护这个企业，因为它是地方纳税大户。但是如果地方政府主要税收不是增值税而是零售税，就是说所有进入超市的商品，都需要按一个固定比例纳税。那么地方政府就没有任何激励去保护企业。因为一个三鹿倒下去，居民可以选择买蒙牛、伊利奶粉。假如国产奶粉都有问题，居民可以选择买国外奶粉，地方税收不会受影响。地方政府不但没有激励去保护企业，反而有激励保护消费市场，实际上就是保护消费者的利益。保护消费者的利益就是保护居民的利益，因为大多数消费者是当地居民。

这就是受益税的好处，这会自动引导地方政府职能行使方向由向为企业服务为主转向为居民服务为主。

（四）有助于缩小地区间财力差距

分税制改革以来，地方政府主体税收按规模排列，分别是营业税（2016年后改为增值税）、增值税分成、企业所得税分成。其中营业税一半来自销售不动产业和建筑业的销售收入，这两者又与房地产市场发展密切相关。也就是说，这三种税的税基分布与房地产业和制造业高度相关。从全部范围看，它们的税基分布不均匀程度非常高。受益税集中在个人所得税、一般性消费税和房地产税上，它们的税基分别是个人所得、消费和房地产评估价值，它们在地区的分布尽管也不均匀，但会远小于房地产业和制造业的税基不均匀程度。因此，将受益税作为地方税，有助于缩小地区间财力差距。

二、税种性质与对应政府层级分析

按照第十一章提出的“寓分权于集权”的改革思路，我国政府分为中央、省、县三级，地方政府只有省和县两级。这样地方税建设本质上是省和县税种选择问题。

在确定税种对应政府层级之前，需要深入了解税种属性，这需要结合国民收入循环理论才能透彻观察各税种性质。

（一）国民收入循环与征税环节

国民收入循环是指，国民所创造的全部收入从价值创造到财富积累的整个资金流动和分配过程。税收是嵌入在国民收入循环的各个环节中，通过观察国民收入循环，可以看到企业如何组织生产要素进行生产，价值如何被创造，产品如何用于消费和资本形成，居民财富如何积累等，可以说是非常有效地观察整体经济循环的工具，会帮助我们理解各税种的性质。

国民收入循环分为四个环节，分别是生产、再分配、使用和积累四个环节。一是生产环节，该环节的主导者是企业，企业通过使用生产要素创造增加值，形成国民收入初次分配格局；二是再分配环节，该环节主导者是政府，政府通过征收企业所得税、个人所得税和社会保障收支来对国民收入进行再次分配；三是使用环节，政府、企业和居民取得可支配收入后，用于消费和投资两大部分；四是积累环节，政府和企业投资的结果最终变为固定资产，居民投资的结果变成居民财富。

图1、国民收入循环

过程税收实际上体现在国民收入循环的四个环节，这里列举代表性税种：(1)生产环节税收，是商品进入零售环节之前所征的税收，包括增值税、选择性消费税、关税等；(2)再分配环节税收，在国民收入的再分配环节，政府针对企业和居民取得的所得所征的税收，包括企业所得税、个人所得税和社会保障税；(3)消费环节税收，在商品和服务零售环节所征的税收，目前，美国征收的零售税属于该税类；(4)财产税，该税征税对象是居民拥有的财产，包括对居民征收的房地产税、遗产税、车船税等。见图2。

图2、税制结构与税收效率的关系

前文指出，受益税是指纳税人享受到公共服务与其所缴纳税收密切相关的税种。个人所得税、零售税和房地产税分别体现在国民收入分配的再分配、使用和积累环节，它们都有受益税的性质，从受益程度的强弱看，排序为“个人所得税 < 零售税 < 房地产税”。这启发我们，这三种税实际上可以作为地方税，受益性强的税种可以作为管辖范围较小的地区地方税，受益性弱的税种可以作为管辖范围较大的地区地方税，譬如，房地产税可以作为县级地方税，而个人所得税可以作为省级地方税。

从税收征管效率看，税收越接近国民收入循环的下游环节，税收征管效率越是递减。在生产环节征税，税收形式主要是增值税和消费税，税收核算方式简单。在再分配环节征税，征收企业所得税需要准确核算企业的成本和收入，管理难度大于增值税，征收个人所得税如果采用一定程度综合计征模式，需要纳税人自行申报，征管成本相对较高。在消费环节征税，税收计征方式比较简单，但是在发展中国家，受税收征管能力的限制，大量小商户会脱离税收征收管理。并且，电子商务的迅速发展，也给传统消费税的管理带来不少挑战。因此，对一般性商品征收消费税的征管成本并不低。在积累环节征税，它的主要形式是房地产税和遗产税，这两种税征管难度较大，原因在于一方面税务部门对纳税人的财产要有准确估计，另一方面纳税人要有极强的纳税意识，要理解和配合税务部门征税工作。在国民收入循环下游环节，税务局要收集更多的纳税人信息，地方政府相对中央政府更有信息优势。

总体判断，地方税应接近国民收入循环的下游环节，中央税应接近国民收入循环的上游环节。

（二）税种性质分析

下面我们分析代表性税种的特征，以此考察可以作为地方税的税种。

1、增值税

增值税几乎是所有发达国家收入的最重要来源之一（美国、日本等少数国家例外），它的征税环节主要是在生产环节，少部分在零售环节。特点是容易征管、税源充沛、具有收入弹性，就是说它会随着经济增长而增长。

增值税不适合作为地方税，原因有两点。第一，增值税由于税源充沛、税收集中在制造业的特点，它会刺激地方政府发展制造业，并通过差异化税收执法来吸引税源，从而会对商品价格产生重要影响，会严重不利于统一市场的建设。第二，增值税的税基来自企业创造的增加值，它的税基分布极不均匀，作为地方税会扩大地区差距。

2、企业所得税

企业所得税的征税环节在再分配环节，特点是税源充沛、具有收入弹性、税基流动性强。但它也不适合作为地方税，主要原因有如下几点。

第一，企业所得税税基是资本，对其征税易扭曲要素配置。资本流动性很强，地区间企业所得税不同税率会影响企业选址，进而扭曲资源配置。

第二，企业所得税的地区归属易产生争议。与国际税收中企业所得税存在的问题一样，在企业跨地区经营的情况下，税收收入的实现地点会存在诸多争议。如果将企业所得税作为地方税，需要将企业所得税在取得收入的各地区间进行分割，而这种分割通常具有主观随意性。

第三，企业所得税收入与经济的周期性波动密切相关，不能保证地方政府的财政收入稳定。

3、个人所得税

个人所得税与企业所得税一样，它的征税环节在再分配环节，特点也是税源充沛、具有收入弹性、税基流动性强。不过与企业所得税相比，它具有较强的受益性。因为地方公共服务（对儿童的教育、社区服务、医疗护理等）主要由当地的居民享受，地方公共服务水平提高会吸引更多高收入人群聚集，就是说公共服务水平实际上是与个人所得税税源联系在一起。

将个人所得税作为地方税会存在两个方面问题。第一，个人所得税税基在地区间分布不均衡，高收入人群总是集中在经济发展水平高、公共服务较发达的地区。第二，个人流动性较强，而针对流动性税基征税容易产生扭曲，例如，个人为少缴税而离开高税率地区。

4、房地产税

房地产税是典型的受益性税种。主要原因是：房地产属于不流动税基，不同辖区之间税率和税收管理程度差别对税源影响较少；房地产税收来自房地产评估价值，而后者又与政府提供的公共服务密切相关，会激励地方政府为辖区居民提供良好的公共服务；房地产税的收入相对稳定和可以预测，不会影响地方政府的支出计划。由于房地产税具有这些良好性质，很多人期待房地产税可以做为地方政府主体税种。

但是，客观地分析，房地产税有三个重要缺点。

第一，征管成本很高。房地产税是纳税人税收痛苦感比较强烈的一种税，容易受到纳税人较强抵制。在中国现实国情下，开征房地产税税收征管成本会非常高。

第二，税收规模很小。有两点原因导致房地产税规模很小：一是为降低税收征管成本，它的适用税率一般很低；二是房地产税按评估价值征税，房地产评估价值对经济活动调整的反映通常慢于所得或消费。图3显示了各国房产税占全部税收收入比重，其中美国、英国和加拿大比较高，不过整个OECD组织平均水平仅为3.4%，由此可大致判断，中国若开征房地产税，短期内其比重绝对不会高于3%。房地产税征管机制的建设、纳税人意识的提高需要较长时间，在相当长时间内，它的收入规模将是很有限的。

第三，可能导致社会分层。房地产税与教育、医疗等公共服务密切挂钩，就像不同社区物业费标准不一导致人群分类聚集一样，征收该税种很容易导致社会分层，事实上加剧社会不平等。美国的经验就说明这一点，富人区与贫民区、白人区和黑人区、优质公共服务区和低下公共服务区泾渭分明，其中，房地产税与公共服务挂钩制度起到了重要作用。

图3、2015年各国房产税占税收收入的比重

数据来源：http://stats.oecd.org

5、选择性消费税

从理论上讲，消费税分为选择性消费税和一般性消费税，前者选择某些特定商品征税，如烟酒、奢侈品和燃油等，后者是对大部分消费商品征税，如超市买的商品。两者的功能定位是完全不同的，不可不细细辨明。

选择性消费税的功能定位是调节。一是调节居民间税负分配，让高收入者承担更多的税，如对奢侈品征税；二是调节人们的消费行为，让人们少消费某些对健康有害的商品，如对烟草征税；三是调节资源合理利用，如对高耗能、高污染产品征税。由于选择性消费税的功能定位在于调节，而非筹集财政收入，因此它只适合作为中央税，不适合作为地方税。主要有如下理由：

第一，选择性消费税会激励地方政府发展价高税多的产业，这与选择性消费性的功能定位恰恰相反。选择性消费税的目的是调节人们的消费行为，大多数是需要抑制相关产业发展，如烟、酒、高污染产品等。但将它归为地方税后，它与地方政府财政收入密切相关，将激励地方政府采取措施刺激当地奢侈品消费，这不是开征这种税的政策意图。

第二，选择性消费税的适用税率很高，将之作为地方税易导致恶性横向税收竞争。如果不同地区商品的实际执行税率有差异，将刺激消费者在低税率地区购物，而在高税率地区消费。地方政府不会不明白其中利害，极可能通过实际执行低税率来吸引税源，包括吸引企业进驻和鼓励本地消费，由此引发横向恶性税收竞争。上个世纪80年代中后期的地区间恶性横向税收竞争就是一个教训，当时产品税是地方政府财政收入重要来源，酒类产品价高税多，各个县域地方政府倾向办自己的酒厂，并实行地方保护主义阻碍外地酒类产品进入本地市场，这造成严重的市场分割。

第三，选择性消费税税基分布不均匀，作为地方税易扩大地区差距。我国选择性消费税主要来源是烟、酒和汽油，它们的生产地集中在少数地区，如果做为地方税会使得税基分布极度不均匀。

6、一般性消费税

一般性消费税是对消费环节大多数商品和服务征税，它基本采用比例税率。目前世界上以美国、日本为代表的少数国家开征这种税，美国一般称此税为零售税（sale tax），并且是州政府的主体税种，税款作为价格的附加由消费者支付，税率各州不一。我国在2016年营业税改征增值税之前，对生活性服务业征收的营业税实际上是属于一般性消费税性质。一般性消费税的税基比较大，它的功能定位是筹集财政收入。

一般性消费税属于受益性税种。原因是它的税基来源于当地居民消费，而居民消费又与地方政府提供的公共服务有着密切关系。地方政府为居民消费提供的公共服务可分为两类：一是完善消费基础设施，例如通过道路或网络建设，疏通消费渠道，降低人们的消费成本；二是改善消费环境，例如通过严格食品监管或打击假冒伪劣产品，使得人们能够放心消费。

总体而言，选择性消费税和一般性消费税的区别是：前者体现调节功能，后者体现筹集财政收入功能；前者适合在生产环节征收，后者适合在零售环节征收；前者适用多档税率，后者适用统一税率；前者适合作为中央税，后者适合作为地方税。因此两者看似接近，实则差异极大。

表1对各税种性质进行比较，并假设它们作为地方税后，对地方政府积极性的发挥方向和影响进行了大致判断。由表1可知，我国地方税建设可采取的办法只有两种：一是将一般性消费税、个人所得税和房地产税作为地方税；二是改变增值税和企业所得税按生产地原则分享税收的办法，按消费或人口分配税收。

表1、各税种性质比较及对地方政府积极性发挥的影响

延伸阅读

刘元春谈中国复苏新阶段：应高度重视政策实施的底层逻辑